La Corte Constitucional se pronunció sobre el ámbito de reglamentación y ejercicio del poder y de la función de policía de las autoridades locales en relación con espectáculos taurinos que, en todo caso, está sometida al principio de legalidad estricta.

           

 

1.        Norma acusada

LEY 916 DE 2004

(Noviembre 26)

Por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino

ARTÍCULO 14. REQUISITOS PARA CELEBRACIÓN DE ESPECTÁCULOS TAURINOS. La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento.

Para la celebración de espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes será necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente.

La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse a un espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.

ARTÍCULO 15. DOCUMENTACIÓN. Las solicitudes de autorización o las comunicaciones a que hacen referencia los artículos anteriores se presentarán por los organizadores con una antelación mínima de ocho días y en ella deberá expresarse lo siguiente:

a) Datos personales del solicitante;

b) Empresa organizadora;

c) Clase de espectáculo;

d) Lugar, día y hora de celebración;

e) Procedencia de las reses a lidiar;

f) Nombre de los lidiadores;

g) Clase y precio de las localidades;

h) Lugar, días y horas de venta al público;

i) Condiciones del abono si lo hubiere;

Junto con las solicitudes o comunicación se acompañará por el interesado los siguientes documentos:

a) Certificación de arquitecto o ingeniero, en la que se haga constar que la plaza, cualquiera que sea la categoría, reúne las condiciones de seguridad para la celebración del espectáculo de que se trate;

b) Certificación del Jefe de Equipos Quirúrgicos de la plaza de que la enfermería reúne las condiciones mínimas necesarias para el fin a que está dedicada y dotada de los elementos materiales y personales reglamentariamente establecidos y contrato de servicio de ambulancia;

c) Certificación veterinaria de que los corrales y chiqueros reúnen las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas.

Las certificaciones anteriores se presentarán únicamente al comunicar el primer festejo del año en las plazas permanentes, sin perjuicio de la inspección que la administración pueda realizar en el transcurso de la temporada;

d) Certificación de la Unión de Toreros de Colombia, tanto de la sección de matadores como de la sección subalternos, donde conste que tanto la empresa organizadora como los matadores y subalternos actuantes se encuentran a paz y salvo con esas entidades;

e) Constancia sobre la solicitud del servicio de policía;

f) Constancia de arrendamiento de la plaza;

g) Póliza de responsabilidad civil extracontractual, para cubrir cualquier riesgo de accidente, que con motivo del festejo pueda producirse y para responder por los impuestos que el espectáculo cause a favor del fisco municipal.

 

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, las expresiones “La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento.” ; “en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes” ; y “La comunicación”, contenidas en el artículo 14 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos estudiados en esta sentencia, la expresión “o comunicación”, contenida en el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos estudiados en esta sentencia, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”, con excepción de la expresión “que requieran autorización previa”, contenida en los artículos 17 y 18 citados, que se declara INEXEQUIBLE.

 

3.        Síntesis de los fundamentos

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte Constitucional en este proceso, consistió en definir si el legislador al sujetar la autorización para el uso de las plazas de toros permanentes a la comunicación del interesado a las autoridades administrativas correspondientes, vulnera la autonomía de las entidades territoriales, en tanto presuntamente, les impone la obligación de permitir el espectáculo taurino en dichos inmuebles. De manera previa, la Corte encontró que era necesario efectuar la integración normativa con los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 916 de 2004, teniendo en cuenta que la premisa de la cual parte el demandante, no solo está regulada en los apartes acusados de los artículos 14 y 15 de la misma ley, sino que también está contenida en los artículos que se integran.

En primer término, la Corporación precisó que cuando las autoridades administrativas ejercen sus competencias en relación con la autorización de los espectáculos públicos, se trata de actividades propias del ejercicio de la función de policía. Por consiguiente, a pesar de que esa competencia es expresión del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, en cualquier caso está sometida al principio de estricta legalidad, predicable respecto de las limitaciones a derechos constitucionales derivadas de la protección del orden público, lo cual impide que las autoridades administrativas, entre ellas, los alcaldes, tengan un margen de discrecionalidad en lo que respecta a la concesión de autorizaciones para el ejercicio de actividades ciudadanas y que las restricciones que impongan, deben tener respaldo en la Constitución o la ley, por lo que su campo de acción reglamentaria se circunscribe a la aplicación de esos preceptos a partir de su adaptación al ámbito local, sin que en esa tarea puedan imponer un tratamiento más estricto, que fije condiciones para ejercicio de libertades que no hayan sido contempladas mediante mandato superior o legal.

Para la Corte, el establecimiento por el legislador de requisitos particulares que deben ser evaluados por las autoridades locales, en modo alguno puede considerarse como el desconocimiento del grado de autonomía que la Constitución les confiere, ni menos como la comprensión de autoridad local como una “simple tramitadora” de requisitos.  Antes bien, es un ejercicio prima facie legítimo de las potestades que se derivan del poder de policía, ligado tanto al principio democrático como al principio de Estado unitario. Con todo, esto no significa que las autoridades locales no estén llamadas a cumplir estrictamente con el ordenamiento jurídico, entre ellos, los mandatos constitucionales respecto de los cuales se derivan limitaciones concretas a las libertades públicas, como sucede con la seguridad, la tranquilidad de las personas, la salubridad pública o la convivencia ciudadana.  De lo que se trata es que las autoridades territoriales estén circunscritas en su actuar a los lineamientos fijados por el poder de policía, sin que puedan imponer motu proprio sus particulares consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones respaldadas por el ordenamiento.

En el caso concreto, la Corte encontró que no existe una norma legal que imponga la prohibición general de los espectáculos taurinos. Antes bien, la Corte ha avalado la regulación legal de estas actividades contenida en la Ley 916 de 2004, en cuanto tradición cultural de la Nación, susceptible de ser reconocida por el Estado. Sin embargo en cuanto esa actividad se muestra problemática frente a otros valores constitucionales, en especial el mandato de bienestar animal, la Corte ha impuesto restricciones particulares a su ejercicio, relativas a (i) el cumplimiento de condiciones de arraigo social, oportunidad, localización y excepcionalidad, explicadas en el fundamento jurídico 17.4. de la sentencia; y (ii) la prohibición del incentivo público, mediante la promoción y la dedicación de recursos, a fines exclusivamente relacionados con la práctica de la tauromaquia. De esta forma, el reconocimiento estatal de las corridas de toros, con las características anotadas, es un asunto que recae en la articulación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Advirtió que el Congreso, en ejercicio de una competencia que esta Corte ha considerado válida desde la perspectiva constitucional, incluso para el caso concreto de la actividad taurina, ha decidido reconocer dicha práctica como una expresión cultural. De esta manera, las entidades territoriales resultan vinculadas jurídicamente por ese reconocimiento, por supuesto, bajo el cumplimiento de las restricciones que la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado para su compatibilidad con la vigencia del mandato de bienestar animal.  

La Corte determinó que a partir de las condiciones anteriores, las autoridades locales carecen de un soporte normativo que las lleve a concluir que la actividad taurina está prohibida in genere. Al contrario, se trata de un espectáculo avalado por las normas legales, pero que ha sido sometido a restricciones estrictas y específicas por parte de la Corte, en aras de hacerlo compatible con las prescripciones constitucionales relacionadas con la protección del medio ambiente.  En ese orden, comparte unidad de sentido con otra serie de actividades que si bien no están constitucional o legalmente prohibidas, sí se someten válidamente a limitaciones, incluso intensas, pues existe el interés de desincentivarlas, como sucede con el consumo de tabaco o de bebidas embriagantes. A su vez, como se trata de una actividad controversial y que compromete posiciones jurídicas constitucionalmente relevantes, bien puede ser restringida por el legislador, al grado de prohibición general.  Sin embargo, consideraciones básicas derivadas de la eficacia del principio democrático, exigen que esas decisiones estén precedidas del debate propio de las normas legales.

En el presente caso, la Corte reafirmó la línea jurisprudencial basada en la conservación del equilibrio entre la protección de los animales, la vigencia de las tradiciones culturales y el carácter autorrestringido de la acción estatal.  Por ende, aunque concurren razones de primera índole para imponer restricciones, incluso al grado de prohibición, a la tauromaquia, la vía institucionalmente aceptable para esa decisión es el debate democrático y no la extensión riesgosa y jurídicamente injustificada de las competencias de las autoridades locales, en tanto ejercen la función de policía.  Es esta prudencia en la definición del marco de la acción de las autoridades públicas la que justifica, en últimas, el sentido de la presente sentencia.

A juicio de la Corte, una lectura sistemática de los preceptos acusados e integrados normativamente lleva a concluir que no existe ninguna razón que permita inferir que basta la mera notificación a la autoridad competente, acerca de la celebración del espectáculo taurino en plazas de toros permanentes, para que los entes territoriales queden inmediatamente compelidos a permitir dicha práctica. Vistas de este modo las normas acusadas, se encuentra que las mismas ofrecen criterios objetivos y obligatorios para que las autoridades locales autoricen y controlen la celebración de la actividad taurina, donde está constitucionalmente permitida.

A su vez, esta premisa no desconoce el ámbito de autonomía territorial, constitucionalmente reconocido respecto de los bienes públicos que son propiedad de los entes locales. En ese sentido, como se explicó en el fundamento jurídico 30, la Ley 916 de 2004 prevé dentro de los requisitos que deben cumplirse para celebrar espectáculos taurinos la certificación sobre el arrendamiento de la plaza de toros. Así, cuando se trate de plazas de propiedad de las entidades territoriales, su arrendamiento se regula por las disposiciones propias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como sucede con los distintos bienes inmuebles de propiedad de la Nación y de los entes territoriales.

Como se observa, en cualquier caso, debe mediar el efectivo cumplimiento de los requisitos de que trata el artículo 15 de la Ley 916 de 2004, junto con los fijados en las demás normas legales que prevean condiciones exigibles para la celebración de espectáculos públicos en general. En consecuencia, bien pueden las autoridades locales suspender o no autorizar la realización de un espectáculo taurino, adelantado en plazas de toros permanentes, no permanentes o portátiles, cuando no cumpla con tales requisitos, al igual que cuando se esté ante el incumplimiento de las condiciones de arraigo social, localización, oportunidad y excepcionalidad definidas por la sentencia C-666 de 2010; o en aquellos casos en que la actividad no cumpla con las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico para la celebración de espectáculos públicos, en general.

Esta conclusión, sin embargo, no es predicable de la expresión “que requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004.  Esto debido a que con base en ese contenido normativo se estaría imponiendo un estándar de cumplimiento de requisitos legales menos riguroso, en el caso particular de las corridas celebradas en plazas de toros permanentes.  El estándar preciso y estricto para la habilitación de las corridas de toros, es exigible a todos los espectáculos taurinos, al margen de la naturaleza (permanente, no permanente o portátil), del inmueble en que se lleven a cabo.  En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad de esa expresión y exequibles, por los cargos analizados, los apartes acusados de los artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004 y los artículos 17, 18 y 19 de la misma ley, salvo los referidos apartes declarados inexequibles, en razón a que no desconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales.

 

4.        Salvamentos y aclaraciones de voto

Los magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla anunciaron salvamento parcial de voto en relación con el numeral primero y el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, y aclaración de voto frente al numeral segundo. Señalaron que la posición adoptada obedece a que, tanto los demandantes como la mayoría de la Sala han estructurado y analizado cargos contra diversos fragmentos de los artículos 14, 15 (los demandantes), 17, 18 y 19 (por integración normativa) de la Ley 916 de 2004, lo que justifica la presentación de argumentos diversos frente a cada uno de ellos.

4.1. En relación con el numeral primero de la parte resolutiva de la decisión, por el cual se declararon exequibles los fragmentos demandados del artículo 14 de la Ley 916 de 2004 (Por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino), el salvamento parcial se dirige contra la declaratoria de exequibilidad de las expresiones “la celebración de espectáculos taurinos requerirá previa comunicación al órgano administrativo competente”; “en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito”; y la expresión “la comunicación”. La razón de la inconformidad radica en que la posición mayoritaria se basó exclusivamente en los conceptos de poder de policía y función de policía, considerando que la  práctica del toreo conlleva el ejercicio de un derecho fundamental y que, por lo tanto, sus restricciones son manifestación del poder de policía y poseen reserva legal.

Como se sostuvo en el salvamento de voto presentado a la sentencia C-666 de 2010, el ejercicio del toreo no es expresión de un derecho fundamental, así que sus restricciones no deben entenderse como limitaciones de derechos constitucionales. Pero, además, dejando de lado los argumentos del salvamento, de acuerdo con lo sostenido por la mayoría, se trata de una práctica sometida a límites constitucionales, que debe ser desincentivada debido a que implica necesariamente un maltrato animal, lo que significa que, aún dentro de la ponderación que adelantó la mayoría, en la que se partió de considerar que el toreo sí constituye una concreción de principios constitucionales e incluso se llegó a calificar como una “actividad cultural”, la conclusión a la que se llegó como equilibrio constitucional se orientó a su permisión sometida a constantes desincentivos estatales.

En segundo lugar, pasó por alto la mayoría que en la sentencia C-666 de 2010 se estableció que del conjunto de normas constitucionales relativas a la protección del medio ambiente se desprende un mandato directo de protección a los animales, aspecto que tenía relevancia para la solución de los cargos estudiados. En materia de protección al medio ambiente la distribución de competencias entre las entidades territoriales y el nivel central se concreta mediante los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad. Una manifestación legislativa de esos principios, absolutamente central para resolver el asunto analizado por la Sala es el principio de rigor subsidiario, consagrado en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993. Este principio incorpora un mandato según el cual la regulación ambiental puede hacerse más estricta en los niveles regional y local de lo que es en el nivel nacional, pero, por el contrario, no puede adoptar un carácter más flexible frente a la protección del medio ambiente, incluida la fauna.

Por lo tanto, como la Sala Plena reconoció que la práctica del toreo afecta el medio ambiente en lo que hace al mandato de protección a los animales, y al mismo tiempo estableció como un elemento definitorio del equilibrio constitucional construido en aquella oportunidad, la facultad y obligación estatal de desestimular la práctica del toreo, puede inferirse–siguiendo los argumentos de la sentencia C-666 de 2010- que la prohibición de las corridas es una regulación ambiental más estricta y, por lo tanto, se halla amparada por el principio de rigor subsidiario que, precisamente, faculta a las autoridades de los entes territoriales a adoptar regulaciones ambientales más estrictas, sin generar por ese motivo una afectación al principio democrático, como lo consideró la mayoría en esta oportunidad, reduciendo el problema jurídico planteado a la verificación de condiciones de orden y salubridad en la celebración de espectáculos públicos y dejando a un lado la importancia de la articulación de competencias territoriales para el adecuado respeto por el medio ambiente, incluida la protección de la fauna.

De igual forma, los magistrados Calle, Palacio y Pinilla recordaron que la Sala Plena afirmó en la sentencia citada que las autoridades municipales sí tienen la facultad de prohibir el toreo, aunque por razones diversas a las que sostuvieron los magistrados que aclararon o salvaron su voto. En la decisión adoptada en esta oportunidad, se asumió la tarea de desvirtuar esa proposición aunque, en concepto de los magistrados disidentes, no se cumplió con una carga argumentativa suficiente, debido a que no se concedió un efecto útil a la manifestación presentada por el Pleno en la decisión C-666 de 2010. Sencillamente, se reiteraron los fundamentos centrales de este fallo, asociados al poder de policía, la función de policía y la actividad de policía, sin efectuar un esfuerzo por presentar las razones constitucionales que orientaron a la mayoría en la sentencia C-666 de 2010 para defender esa competencia de los entes territoriales.

Las demás expresiones demandadas del artículo 14 de la Ley 916 de 2004, tales como “o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento”  y “En las plazas no permanentes”, en concepto de los magistrados que salvaron el voto, debieron ser declaradas exequibles, pues no implican privar a las autoridades municipales de su competencia para fortalecer la regulación en defensa del medio ambiente.

4.2. En lo que concierne al numeral segundo de la parte resolutiva, los magistrados que se apartaron de la posición mayoritaria anunciaron aclaración de voto, señalando que la expresión “o comunicación”, contenida en esa disposición jurídica, por sí sola carece de contenido normativo, razón por la cual no podía ser objeto de censura constitucional. 

4.3. Finalmente, sobre el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida dentro del expediente D-9027, los magistrados anunciaron  salvamento parcial de voto por dos razones: frente a la decisión de inexequibilidad de la expresión “que requieran autorización previa”, que hace parte de los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004 “Por el cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”. La mayoría se basó en la necesidad de efectuar una “integración normativa”, considerando que la expresión “autorización previa” hacía referencia al mismo contenido del artículo 14, así que debía ser analizado para evitar una decisión inocua. Ello significa que para la mayoría debía incorporarse a la decisión del problema jurídico, construido en torno a una eventual violación a la autonomía territorial, la expresión citada, tal como fue incorporada en los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004.  Sin embargo, la decisión de la mayoría se centró únicamente en destacar que es obligatorio presentar una serie de documentos que acrediten las condiciones de seguridad y salubridad en todo espectáculo de corridas de toros y no abordó el problema jurídico a definir, se repite, vinculado a la vigencia de la autonomía de los entes territoriales, consideraciones que resultaban insuficientes para dar respuesta al asunto planteado por la propia Sala, al acudir a la figura de la integración normativa.

Con todo, plantearon los magistrados disidentes que su inconformidad es parcial, pues basta con observar el texto definitivo del artículo 18, después de la declaratoria de inexequibilidad mencionada, para percibir que no se privó a los alcaldes de prohibir los espectáculos taurinos, facultad que se desprende directamente, en su concepto, del principio de rigor subsidiario, pero que también fue defendida por la mayoría en la sentencia C-666 de 2010, con base en otras consideraciones.

En efecto, la decisión adoptada lleva a que el artículo 18 consagre la siguiente regla: “En el caso de espectáculos taurinos, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace referencia los artículos anteriores, el órgano administrativo competente podrá, mediante resolución motivada, prohibir la celebración del espectáculo”. (Exactamente el mismo efecto tuvo la decisión de la Corte sobre el artículo 17). En síntesis, los magistrados señalaron en su salvamento que se apartan de la decisión porque no resulta inconstitucional la expresión “autorización previa”, y porque la Sala Plena planteó un problema que posteriormente no definió. Sin embargo, aclararon que la declaratoria efectuada por el pleno, en nada afectó la facultad de prohibir la celebración del espectáculo mediante resolución motivada, según el texto actual del artículo, el principio de rigor subsidiario y la sentencia C-666 de 2010.

De igual manera, consideraron los magistrados Calle, Palacio y Pinilla que anunciaron su opinión disidente y razonada (según los distintos numerales de la parte resolutiva), que la expresión “únicamente en plazas no permanentes o portátiles” contenida en el artículo 19 de la Ley 916 de 2004 debió ser declarada inexequible. El razonamiento de la Sala Plena en este punto se basó exclusivamente en la razonabilidad de un trato diverso entre plazas permanentes y no permanentes o portátiles. Sin embargo, dejó de lado la evaluación del cargo que debía estudiar y es si de ahí se desprende una afectación desproporcionada a la autonomía territorial.

4.4. Los magistrados disidentes destacaron además que, tal como se resalta constantemente en la decisión proferida dentro del expediente D-9027, la decisión adoptada por la Sala Plena en la sentencia C-666 de 2010 (varias veces aludida como precedente relevante) se basó en la permisión del toreo en aquellos lugares en los que se ha practicado por un amplio período. Reconocer la importancia de la localización como fundamento de la permisión de las corridas; y no abordar en cambio el alcance de la autonomía territorial para decidir sobre una eventual prohibición de estas, en ejercicio de sus competencias para regular lo concerniente al medio ambiente y el respeto por la fauna en los ámbitos local y regional resulta contradictorio, pues implica, al mismo tiempo, resaltar y desconocer la importancia del tema a nivel regional y local.

Es posible observar que la mayoría de la Sala, en esta decisión, se basó en una preocupación por una extensión de las facultades de los alcaldes. Sin embargo, el principio de rigor subsidiario no debe alimentar esa prevención, debido a sus dos facetas: de una parte, las autoridades de los entes territoriales pueden adoptar regulaciones más estrictas en materia ambiental que aquellas contenidas en la ley. Pero, por el contrario, y este aspecto es de gran importancia para conjurar la supuesta extensión de las facultades de las autoridades regionales y locales, que carecen de potestades para flexibilizar la protección al medio ambiente. Sus decisiones sólo pueden exceder el marco legislativo cuando amparen de mejor manera ese interés constitucionalmente protegido.

 

4.        Aclaraciones de voto

El magistrado Alexei Julio Estrada presentó aclaración de voto a la presente decisión, con fundamento en tres razones. En primer lugar, considera que del esquema constitucional existente en el Estado colombiano, se deduce que los alcaldes municipales y distritales, en tanto cuentan con facultad reglamentaria de carácter general, ejercen un cierto ámbito de poder de policía, como se ha reconocido, verbigracia, al entenderles competentes para regular la realización de espectáculos musicales o el expendio de bebidas alcohólicas; contrario sensu, su actuar no se circunscribe al ejercicio de una función de policía, ajena a toda posibilidad de decisión, pues esta interpretación desconocería la esencia de la función de gobierno a nivel municipal y distrital. En segundo lugar, y en consonancia con el anterior argumento, debe recordarse que en esta ocasión se discutían dos disposiciones legales que hacían referencia a aspectos meramente administrativos que deben darse dentro del trámite que antecede a la realización de un espectáculo taurino –como autorizaciones y comunicaciones-; por consiguiente no estaba en tela de juicio, ni fue objeto de discusión, la interpretación que -en acuerdo con principios constitucionales fundamentales, como la diversidad cultural y la protección de los recursos naturales; de valores constitucionales como la función ecológica de la propiedad y la protección al medio ambiente; y de deberes constitucionales derivados del principio de dignidad humana- se hizo en la sentencia C-666 de 2010, en la que se analizó la constitucionalidad del artículo 7º del Estatuto Nacional de Protección de los Animales –ley 84 de 1989-. En consecuencia, debe entenderse que el espacio abierto por la autonomía territorial –artículo 287 de la Constitución- para que las autoridades representativas de las entidades territoriales tomen decisiones respecto de la realización de espectáculos taurinos sigue incólume, en acuerdo con lo manifestado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la mencionada sentencia C-666 de 2010. Finalmente, en concepto del Dr. Julio Estrada, con ocasión del problema jurídico planteado se discutieron las estrictas posibilidades de actuación de los alcaldes en aspectos administrativos relacionados con la celebración de espectáculos taurinos; no así, los ámbitos de discreción que la Constitución garantiza –artículos 1, 4, 103, 287 y ss- para que en las entidades territoriales se adopten decisiones políticas respecto de las manifestaciones culturales en su territorio, por lo que no fue objeto de discusión la posibilidad que tiene de prohibirse o limitarse la realización de este tipo de actividades por parte de los órganos representativos en el nivel territorial o, incluso, de la propia población, a través de los mecanismos de participación conducentes a este objetivo.

Por su parte, el magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo se reservó la presentación de una aclaración de voto relativa al ámbito específico de esta decisión y la armonización que debe hacerse entre las normas examinadas en esta oportunidad y  lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-666 de 2010, lo que impondría la necesidad de que las autoridades encargadas de conceder los permisos respectivos, deban realizar todas las verificaciones adicionales derivadas de la normatividad aplicable a fin de autorizar o no el espectáculo.

 

Los recursos parafiscales administrados por las Cajas de Compensación Familiar y los destinados a la atención del derecho a la salud, en los términos de la Ley 100 de 1993, no son objeto de gravamen mediante el impuesto al patrimonio

           

 

1.        Normas acusadas

LEY 863 DE 2003

(Diciembre 29)

Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas

ARTÍCULO 17. Modifícase el Capítulo V del Título II del Libro Primero del Estatuto Tributario, con los siguientes artículos:

Artículo 292. Impuesto al patrimonio. Por los años gravables 2004, 2005 y 2006, créase el Impuesto al Patrimonio a cargo de las personas jurídicas y naturales, contribuyentes declarantes del Impuesto sobre la Renta. Para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es equivalente al total del patrimonio líquido del obligado.

[…]

Artículo 295. Base gravable. La base imponible del Impuesto al Patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 1º de enero de cada año gravable, determinado conforme lo previsto en el Título II del Libro I del Estatuto Tributario, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales, así como los primeros doscientos millones de pesos ($200.000.000) (valor año base 2003) del valor de la casa o apartamento de habitación.

Artículo 297. Entidades no sujetas al Impuesto al Patrimonio. No están obligadas a pagar el Impuesto al Patrimonio creado mediante la presente ley, las entidades a las que se refiere el numeral 1 del artículo 19, así como las relacionadas en los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario. Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999.

[…]

 

LEY 1111 DE 2006

(Diciembre 27)

Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

ARTÍCULO 25. Modifícase el artículo 292 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

“Artículo 292. Impuesto al patrimonio. Por los años gravables 2007, 2008, 2009 y 2010, créase el impuesto al patrimonio a cargo de las personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta. Para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es equivalente al total del patrimonio líquido del obligado.

PARÁGRAFO. Los contribuyentes podrán imputar el impuesto al patrimonio contra la cuenta de revalorización del patrimonio, sin afectar los resultados del ejercicio”.

[…]

ARTÍCULO 28. Modifícase el artículo 295 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

“Artículo 295. Base gravable. La base imponible del impuesto al patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 1o de enero del año 2007, determinado conforme lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales, así como los primeros doscientos veinte millones de pesos ($220.000.000) del valor de la casa o apartamento de habitación”.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados en esta sentencia, los artículos 292, 295 y 297 del Estatuto Tributario, en la forma como fueron modificados por los artículos 17 de la Ley 863 de 2003 y 25 y 28 de la Ley 1111 de 2006, bajo el entendimiento de que los recursos parafiscales administrados por las Cajas de Compensación Familiar y los destinados a la atención del derecho a la salud, en los términos de la Ley 100 de 1993, no son objeto de gravamen mediante el impuesto al patrimonio.

 

3.        Síntesis de los fundamentos

Establecida la inexistencia de cosa juzgada frente a las sentencias C-889 de 2004 y C-890 de 2004, así como la subsistencia de efectos jurídicos de las normas acusadas, la Corte entró a dilucidar:(i) si al definir la base gravable del impuesto al patrimonio, el legislador desconoció el mandato del artículo 48 de la Constitución, al incluir en el patrimonio líquido todos los recursos de las Cajas de Compensación Familiar y gravar así recursos públicos provenientes de exacciones parafiscales destinados exclusivamente a la seguridad social; (ii) si destinar a la financiación de actividades de orden militar recursos destinados a “la protección de derechos sociales”, vulnera los artículos 2º y 13 de la Constitución, porque se incumple la obligación de proteger a las personas que por su condición económica, física y mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y también el artículo 363 de la Carta, pues al gravar contribuciones parafiscales se introdujo en el sistema tributario un elemento que lo torna inequitativo y regresivo; y (iii) si al excluir del impuesto al patrimonio a las corporaciones, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro e incluir como contribuyentes obligados a las Cajas de Compensación Familiar, se viola el principio de igualdad, desconociendo supuestos que son comparables sin existir razón suficiente para diferenciarlos. La Corte advirtió que los dos últimos cargos dependían de lo que se decidiera respecto del primero, toda vez que descansan sobre la afirmación según la cual, los preceptos censurados gravan con el impuesto al patrimonio todos los recursos de las Cajas de Compensación Familiar.

Con el fin de establecer si las disposiciones demandadas gravan con el impuesto al patrimonio la totalidad de las rentas manejadas por las Cajas de Compensación Familiar, la Corte examinó la naturaleza jurídica de esas entidades, las actividades que desarrollan y los recursos que manejan, para concluir que, aunque pueden ser interpretadas en el sentido de que gravan todos los recursos, incluidos los parafiscales, tal interpretación se centra exclusivamente en los preceptos demandados, sin atender contenidos constitucionales de los que se desprende, con total claridad, que los recursos parafiscales y los destinados a salud no pueden ser gravados, mientras que sí pueden serlo otros recursos de las Cajas de Compensación Familiar que no sean de índole parafiscal y que no estén directamente destinados a la atención del derecho a la salud en la forma como lo determina la Ley 100, al regular lo concerniente a los planes obligatorios.

El carácter normativo de las cláusulas constitucionales impone asumir la segunda interpretación, pues si la Corte prefiriera la primera, desconocería ese carácter normativo, la vinculación de los jueces y de las autoridades administrativas a los contenidos superiores, así como la obligación que tienen los aplicadores de la ley de efectuar una lectura constitucional de las disposiciones que aplican, solución esta que, además, ha sido prohijada de manera reiterada en la jurisprudencia constitucional que ha insistido en que los recursos parafiscales que administran no pertenecen a las Cajas de Compensación Familiar y que no pueden ser gravados, como tampoco pueden serlo los estrictamente destinados a la prestación de los servicios básicos de salud, de acuerdo con lo normado en la Ley 100 de 1993, respecto de los planes obligatorios de salud.

De conformidad con las consideraciones que preceden, por los cargos que han sido examinados en esta sentencia, la Corte procedió a declarar exequibles las disposiciones demandadas, bajo el entendimiento de que su lectura adecuada a los contenidos superiores implica que los recursos parafiscales administrados por las Cajas de Compensación Familiar y los estrictamente destinados a la atención del derecho a la salud en los términos de la Ley 100 de 1993, no son objeto de gravamen mediante el impuesto al patrimonio.

 

4.        Aclaraciones de voto

El magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez aclaró el voto, por cuanto si bien está de acuerdo con la decisión adoptada, consideró que la Corte ha debido de avanzar más en la precisión de cuál es la parte del patrimonio de las Cajas de Compensación Familiar que no debería estar gravado.

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente